摘要：本文主要研究了应急预案中存在的三大问题：(1)大多数预案都是针对特定的灾种展开 。这强调了特定灾害的唯一性，而忽视了不同灾害的结果具有相似性。这让人难以关注到针对所有类型灾害的普遍预案原则；（2）应急预案大都是分割的，这是缺乏协调的原因。本文提出了更为有效的预案单元是一个更大范围的地方社区系统；（3）大多数预案的目的是创造人为的社会结构 ，并将这些结构强加于人 。本文对当前主导的指挥与控制应急模式进行了批判，并提出了应急人力资源模式作为替代方案。该模型是基于个人和组织行为连续的重要性。总而言之，突发事件的概念指的是社会系统的破坏 ，而不是物理或物质的破坏和中断。因此 ，应急预案需要植根于社会科学的研究和知识。
一、引言
在现代社会 ，针对突发事件的应急预案越来越受到重视。简单地说，突发事件是那些不能用普通措施或例行程序处理的事件 。应急预案的概念最近已扩展到社会内社会技术结构的破坏 。可以将各类突发事件概念化为灾害，其具有四种不同的含义：（1）灾害通常指的是某种具体灾害 ，例如地震、飓风等；（2）灾害还指灾害所具有的物理影响，即财产损失或生命损害 ；（3）灾害意味着评估某种灾害的物理影响；（4）灾害意味着由物理事件造成的社会破坏 。本文将着重于灾害的第四个含义 ，即社会破坏，它是应急预案的关键维度 。
灾害发生在一定的时空范围内 。因此，应急预案集中于按时间连接的四个相互关联的阶段：（1）减灾，一般是指消除或减少发生突发事件可能性的各种活动；（2）备灾，重点是预案活动，以尽量减少灾害损失，并使应急响应更加有效；（3）应急响应，旨在为各类灾害伤亡人员提供援助 ，例如搜救 、紧急避难等 ，并减少二次破坏的可能性；（4）恢复，集中于响应阶段之后继续进行的活动 ，并朝着重建社区系统的方向发展 ，还包括制定新的缓解措施。
二 、应急预案存在的主要问题
1、预案通常针对特定的灾种而展开
许多应急预案都是围绕当地最常遇到的灾害或更突出的国家问题展开的。它们为威胁不明显的情况下采取行动提供了动力。但对特定灾害的关注常常会使人忽视不同灾害结果的相似性。有时对特定灾害的专注阻碍了对涉及多个灾害的突发事件的认识。这种对特定灾种的关注也导致各政府机构一门心思地专注于其特定的灾害，而忽略了其他灾害 。预案中针对各个组织的任务规定预示了协调的必要和失败的可能。实际上，某些不同的灾害可能会产生非常相似的后果。
上述表明，应急预案应侧重于灾害的范围，而不是灾害的单一类型 。这也意味着重点不应放在具体的灾种上，而应放在更广泛的预案原则上 。下列提出一些超越具体因素的预案原则：
（1）预案是一个过程，而不是一个产品；（2）预案力图在有问题的情况下减少不确定性；（3）预案的目的在于引起恰当的行动；（4）预案应以可能发生的情况为基础 ，而不是以最坏的情况为基础；（5）预案必须以知识为基础；(6)预案应以人们在紧急情况下的行动为基础，而不是试图使人们按照预案行事 ；（7）预案应注重原则，而不是细节；（8）预案在一定程度上是一项教育活动；（9）对紧急情况的预案应以日常生活的模式为基础；(10)预案应以广泛地向有关各方分享资料为基础 ，而不是以担心资料可能被滥用为理由来限制资料。
2、预案通常是分割的
在现代社会中，由于复杂性和专业性 ，并不是所有的人都具有相同的知识 ，也不会对相同的威胁感兴趣。预案通常是在各个部分孤立进行的，与其他部分的协调联络没有实现。美国对应急预案的研究表明，大多数预案形式可能发生在两个完全不同的部门 ，它们之间往往没有什么联系。一个部门通常对另一个部门的预案状况知之甚少 ，在实施预案时也难以进行很好的协调 。
许多应急预案的重点是创造新的人为的社会结构来处理特殊和不寻常的问题。此外，还大力强调发展获得社区外资源的机制。然而，这两个方向都有扭曲应急响应的倾向。将其概念化的一种方法是将社区看作是由各种各样的组织组成的，这些组织关心维护社区生活的持续任务 。实际上 ，它们是社区解决问题的正常手段 。这些组织拥有资源，掌握开发处理任务的常规方法，进行决策、沟通 、与其他组织建立关系 。它们是紧急行动的资源基础。虽然这些组织可以在突发事件发生之前以一种分段的方式进行行动和制定预案，但突发事件使它们与社区其他部门产生一种更相互依存的关系。应急预案的一项必要工作是对各种组织领域进行一些概述，并对如何调动这些社区资源提出一些概念 。
大多数应急预案都是分段的、孤立的和隔离的。合理的预案单位应该是社区 ，因为社区实际上是一套现有的解决问题和拥有资源的组织 。紧急情况使各部门之间产生了更大的相互依存关系 ，应急预案的大部分工作应集中于最有效地利用这种相互依存关系 。
3 、预案通常创造人为的应急响应
鉴于社区作为应急预案天然场所的重要性和现有解决问题组织的价值，将这些概念扩展到对传统应急预案主导模式的批评是有益的。当前主要的预案规范模式是指挥和控制模式。许多应急预案人员以前都有军事经验，大部分的预案是在具有准军事结构的组织中进行的。一般来说，这种指挥和控制模式假定紧急情况会对社会生活造成严重破坏，从而降低个人行为的效率，降低社会系统的能力。在此基础上，预案工作的重点是发展控制普遍不适应行为的机制和建立临时结构来取代自然结构。预案工作还旨在建立强有力的权威 ，以克服灾害造成的组织解体影响。
在这个模式下的预案为个人制定新的规范 ，以确定适当的紧急行动。预案还假定资源将会枯竭，旧的结构将会变得士气低落或无效 ，因为需要新的结构来取代旧的结构 。预案工作还集中于发展一个集中的通讯和信息系统，该系统可以评价资料和创造正确的信息 。依据集体利益作出的决策被设计成集中式的，而后将决定传达 ，以促使受影响的人们遵守。
预案工作似乎围绕着创造一个人造和专制的结构来取代自然的行为和结构 ，因为这些自然单元被认为无法在灾害造成的压力条件下有效地发挥作用。实际上 ，预案是被人为创建的，人们只是被假定适应这些预案，就好像它们是一个理性时钟系统的一部分。
三 、应急预案的另一种模式
在此提出应急预案的另一种模式——应急人力资源模式 。这种替代模式背后的逻辑是基于对各种突发事件的反应和适应的研究 。预案应该基于现有的行为和结构 ，即预案应该适应人 ，而不是人适应预案。这一替代模式提出了一组更为恰当的假设：行为和社会结构的连续性没有严重而剧烈的断裂，预案的基本原则将是利用现有的基础和利用突发事件中出现的组织，而不是创造一套人为的准则和结构。行为和结构的连续性和持久性可以通过以下方式证明 ：
(1)个人往往不将紧急情况解释为经验的直接中断，而是将威胁正常化，将情况界定为正常情况，并继续惯常的行为模式；(2)个体没有表现出非理性和异常的行为表现，而是表现出传统的角色行为 ，并保持着职业和家庭义务。非理性和反社会行为总体上不会增加，甚至可能还会减少；（3）传统的社会结构，例如家庭，维持其生存能力，并可用来承担额外的紧急责任；（4）合理的社会结构，例如社区组织，维持其活力，并可用来承担额外的紧急责任；（5）人们定义灾情和确定适当行为的方式需要加强而不是限制交流。命令和控制模型对官方发布的正确信息过度寄予厚望，被官方定义为要控制的谣言也是过程中的一部分 。因此，需要增加消息和通信渠道；（6）与其认为自发的帮助行动是破坏性的，因为这些行动不是预案中的 ，不如认为有预案的行动是对自发行动的补充；（7）与其试图集中权力，不如建立一个协调模型 。预案应注重协调和发展交流，而不是建立权威 。
四、应急人力资源模式的含义
应急人力资源模型的基本假设是，地方社会系统是应急行动的可行基础 ，而不是地方系统必须通过加强集中控制来维系在一起。鉴于这一假设 ，对应急预案的发展有这些影响:
(1)利用现有的习惯模式作为紧急行动的基础，借此了解社会生活的模式及其规律是必不可少的 ；（2）利用现有的社会单位，而不是创造新的特别单位。如果家庭是社区内资源分配的主要点，便可以利用这个系统；（3）如果需要外部资源，则应符合当地的社会文化做法；（4）利用现有的权力结构 ，而不是创造新的权力结构 ；（5）利用现有的通讯渠道 ，增加这些渠道 ，而不是把它们限制在官方信息之内。任何有效的应急预案都是基于许多人采取适当行动的自主和独立决定。当交流得到加强而不是受到限制时，这些行动会更有效；（6）任何紧急预案的目的都是尽快恢复正常 ；（7）恢复阶段不应被视为进行大规模社会变革的机会 ，也不应在恢复期间实施可能的缓解措施来彻底改变社区的传统社会结构 。
